Cómo el lobby financiero está ganando la batalla en Bruselas

Corporate Europe Observatory, 13 de septiembre de 2018

A pesar de su responsabilidad en la crisis de 2008, el sector financiero ha logrado evitar reformas importantes en la década siguiente. Su ejército de lobbistas ha ganado casi todas las batallas importantes, dejando la nueva legislación llena de vacíos legales y condiciones similares a las que crearon el descalabro en primer lugar.

Corporate Europe Observatory muestra cómo los últimos diez años de trabajo del lobby financiero nos han mantenido vulnerables a futuras crisis y a costosos rescates.

Aquellos días de septiembre de 2008, cuando las proverbiales torres de las finanzas mundiales se derrumbaban, fueron aterradores y llenos de esperanza. Aterrador porque el colapso financiero estaba destinado a crear miseria y pobreza en los próximos meses y años, pero esperanzador porque podría haber sido una oportunidad única para asegurar las tan necesarias reformas radicales de los mercados financieros. La propia crisis tuvo su origen en la laxa regulación de los años anteriores, un hecho reconocido incluso por algunos de sus arquitectos. Ahora, frente a un fallo sistémico agudo y desastroso, seguramente se produciría un giro de 180 grados.

Sin embargo, esa reforma nunca se materializó. No es que nada haya cambiado. Se ha incrementado la supervisión y se han introducido varios tipos de «frenos de emergencia» que permiten a los reguladores intervenir con más herramientas si un riesgo grave aumenta, por ejemplo, si una gran corporación financiera se encuentra en una situación desesperada. Pero una década después, las esperanzas iniciales de que la crisis llevaría a un replanteamiento de los mercados financieros parecen ingenuas. En los últimos diez años, todas las ideas ambiciosas se han diluido, retrasado casi indefinidamente o simplemente dejado de lado, en gran parte debido al poder del lobby financiero y a los profundos vínculos entre los responsables de la toma de decisiones y las corporaciones financieras.

La Comisión Europea se movilizó rápidamente en los días y semanas posteriores al estallido de la crisis. En septiembre de 2008, el Presidente de la Comisión, José Manuel Barroso, anunció que crearía un grupo consultivo de alto nivel para evaluar las reformas que habría que introducir en la regulación financiera. A mediados de octubre, su grupo fue aprobado por los Estados miembros de la UE. Fue un grupo con profundos vínculos con algunas de las mismas instituciones que causaron la crisis. De un grupo de sólo ocho personas, un miembro del grupo tenía vínculos con el infame Lehman Brothers, otro con Goldman Sachs, otro con Citigroup, y el presidente Jacques de Larosière estaba vinculado a BNP Paribas. Estos’sabios’ difícilmente nos llevarían muy lejos. Presentaron el «informe de Larosière», que estableció el orden del día de la única institución de la UE con poder para presentar un proyecto de legislación, la Comisión Europea.

Se trataba de un patrón un tanto familiar: en 2008, la Comisión tenía ya desde hacía tiempo la costumbre de consultar ampliamente a los grupos de interés financieros en su intento de profundizar en el mercado único de los servicios financieros. Por ejemplo, la Comisión había construido una tradición de reunir a banqueros y gestores de fondos para una charla exhaustiva mucho antes de que se propusiera nada. Sin duda, una investigación sobre los «grupos de expertos» consultados por la Comisión sobre las cuestiones técnicas relacionadas con la crisis demostró que esto es exactamente lo que ocurrió. El ejecutivo europeo ha permitido que los grupos de interés financieros asuman el papel de asesores, defendiendo las ideas de la Comisión en su beneficio y, en algunos casos, previniendo totalmente las iniciativas, como en el caso de los fondos de capital riesgo y los fondos de inversión. En este ámbito, la Comisión, con el asesoramiento de un grupo consultivo creado en enero de 2006 y dominado por los grupos de interés, decidió no proponer normas sobre los fondos de inversión libre ( fondo de alto riesgo) (hedge funds).

Esta indulgencia no pasó desapercibida. En el Parlamento Europeo se dio un fuerte impulso a la regulación, pero la Comisión hizo caso omiso de ello. La crisis había abierto una nueva era, y el Comisario McCreevy se sintió obligado a elaborar una propuesta para regular los «fondos de inversión alternativos» lanzada en abril de 2009. Lo que siguió fue una vigorosa batalla que tuvo lugar tanto en los medios de comunicación como en conferencias y quizás en cientos de reuniones entre políticos y grupos de presión. Con los grupos de presión European Venture Capital Association EVCA (fondos de capital riesgo, hoy llamados Invest Europe) y AIMA (hedge funds) al volante, el sector financiero lanzó una campaña que comenzó con alarmismo. «Miles de puestos de trabajo y millones de ingresos fiscales podrían estar en juego», dijo un grupo de expertos corporativos. «Era necesaria una reescritura total», dijo la AIMA sobre la propuesta.

Al año siguiente, el sector de los fondos presionó a los gobiernos de los Estados miembros, entre otras cosas, para que el Gobierno del Reino Unido invitara al Gobierno de los Estados Unidos a participar en la batalla. A continuación, el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Timothy Geithner, envió a los jefes de Estado de la UE una protesta con duras palabras en la que advirtió de que las nuevas normas podrían conducir a una guerra comercial entre las dos potencias.

El tráfico de los grupos de presión en el Parlamento Europeo aumentó enormemente. Por ejemplo, en los primeros seis meses de 2010 se celebraron no menos de 46 reuniones entre los diputados conservadores británicos del Parlamento Europeo y el sector de los fondos. Y los grupos de presión estaban consiguiendo su objetivo: una vez que se iniciaron los procedimientos de reforma, de las 1.600 enmiendas presentadas por los diputados al Parlamento Europeo, la mitad habían sido escritas por grupos de interés, según una estimación.

Todos estos movimientos dieron sus frutos. Mientras que el Parlamento Europeo tenía muchas ideas sobre cómo frenar los fondos de inversión, la Directiva de Gestores de Fondos de Inversión Alternativos (AIFMD) terminó siendo una directiva que se centraba principalmente en la transparencia. Y el sector de los fondos incluso recibió una importante concesión que haría que la directiva fuera muy atractiva: con la adopción de la directiva, un fondo sólo tendría que ser aprobado y registrado en un Estado miembro de la UE para operar en todos los demás, lo que se conoce como «pasaporte». Incluso los que más se oponían a la directiva se dejaron convencer. La AIMA cumplió con sus expectativas.

La batalla por la regulación bancaria fue mucho más larga y tuvo lugar a más niveles que la controversia sobre los fondos. Dado que las partes clave de la regulación bancaria se acuerdan a nivel internacional, aquí es donde los bancos comenzaron a defenderse después de dos años en el banquillo de los acusados. En el verano de 2010 se celebraron negociaciones internacionales en el Comité de Basilea con vistas a reforzar la regulación bancaria. Se estaban revisando las normas existentes que obligaban a los bancos a mantener un cierto nivel de reservas para protegerse de futuras crisis, conocidas como «requisitos de capital». Las cifras en vigor se consideraron demasiado bajas y la forma en que se midieron dejó demasiadas lagunas para los banqueros. Los modelos de cálculo desarrollados por los propios bancos les permitieron mantener las reservas de capital artificialmente bajas.

Durante las negociaciones, el grupo de presión internacional para los grandes bancos, el Institute for International Finance (IIF), publicó un informe con una terrible advertencia a los negociadores: si se produjera un aumento de los requisitos de capital, el resultado sería la pérdida de millones de puestos de trabajo y las tasas de crecimiento se verían afectadas. El informe iría acompañado de otros informes de grandes bancos con reclamaciones idénticas. Se podría argumentar que los bajos requerimientos de capital ya habían conducido a ese resultado, pero el contexto en 2010 resultó ser beneficioso para los mega-bancos. Las ambiciones fueron debidamente reducidas en cuanto a los requisitos de capital cuando se llegó a un acuerdo en agosto de 2010. Sólo unos días después, el Banco de Pagos Internacionales emitió dos informes que desmienten las alarmantes afirmaciones de la IIF, pero para entonces ya era demasiado tarde. Una vez más, los bancos habían establecido la agenda y asegurado sólo un pequeño aumento de los requisitos de capital, incluyendo cambios muy modestos en los modelos internos de los bancos que utilizaron para calcular sus requisitos de capital.

Los bancos seguirían siendo una preocupación para la Unión Europea durante toda la década. Incluso hoy en día, la preocupación por los préstamos incobrables y los bancos en riesgo de colapso persiste.

Muchas otras cuestiones se resolvieron en los años siguientes. Un aspecto especialmente importante para el Parlamento Europeo era la cuestión de las primas de los banqueros. La estructura de primas hacía demasiado atractivo para los ejecutivos jugar a apuestas arriesgadas en los mercados, y la reforma enfriaría sus experimentos. Esa fue la idea que subyace a la principal contribución al debate bancario de los eurodiputados en 2010.

Con Londres como epicentro, los bancos iniciaron una campaña para convencer a los legisladores de que, al reformar las primas, socavarían la competitividad de los bancos europeos. Al final, las reglas decididas parecían suficientemente flexibles para los bancos con un tope de bonificación de hasta el 100 por ciento de los salarios. Las protestas de los grupos de presión bancarios continuarán a lo largo de todo el proceso legislativo, pero en la vida real las normas adoptadas en 2013 han demostrado estar llenas de lagunas. Los bancos pudieron redefinir las bonificaciones como un «pago basado en roles», o simplemente aumentar los salarios de otras maneras. Tres años más tarde, las instituciones de la UE reconocieron el problema, pero hasta ahora no se ha hecho nada para solucionarlo, y las abundantes primas siguen suscitando el interés de la opinión pública.

A finales de 2013 también se produjo un retroceso, fruto del esfuerzo de los grupos de presión, en relación con la reforma de las normas de contabilidad y auditoría. Las firmas de contabilidad y auditoría (las «Cuatro Grandes») fueron el centro de atención por su papel en la crisis, habiendo dado valoraciones demasiado positivas de la salud financiera de algunos de sus principales clientes, incluyendo ejemplos clave como el papel de Ernst&Young como proveedor para Lehman Brothers.

Lo que había que hacer parecía obvio. Los vínculos demasiado estrechos entre cualquiera de las Cuatro Grandes y sus clientes son arriesgados; si un banco puede confiar en la utilización de la misma firma de auditoría durante décadas, la tentación de dicha firma de ayudar a un cliente confiable en tiempos de problemas es mayor.

Las normas de la UE adoptadas a principios de 2014 hicieron poco o nada para romper estas relaciones tan íntimas. Si se ponen en juego todas las excepciones y lagunas, las normas adoptadas a principios de 2014 permiten a una empresa mantener la misma firma de auditoría durante 24 años. Esta débil reforma se produjo después de un agresivo lobby de la industria financiera para prolongar el período o simplemente evitar la imposición de la rotación obligatoria en primer lugar.

Las agencias de calificación crediticia ya no ganaron terreno. El problema con estas agencias fue que durante bastante tiempo, en el período previo a la quiebra de Lehman Brothers, estas empresas -a las que se les pagaba para que realizaran evaluaciones de riesgo de los valores- fueron ´factorias Triple A’, es decir, que calificaban a las entidades poco sólidas como inversiones sólidas y de bajo riesgo. De hecho, los mismos valores que iban a estar estrechamente vinculados con la crisis financiera fueron calificados por ellos como inversiones súper sólidas y seguras hasta días antes de que todo resultara ser una mentira. Muchos analistas se apresuraron a detectar el problema: una agencia de calificación crediticia gana su dinero de las instituciones financieras cuyos productos califican, a veces incluso son copropietarios suyos.

Sorprendentemente, la reforma de la UE apenas tocaría este conflicto de intereses clave. A propuesta de la Comisión, la UE optó por una versión basada en las normas estadounidenses en vigor desde 2002; en otras palabras, las mismas normas que habían resultado tan tristemente insuficientes.

Después de años de «reformas financieras» que no son adecuadas para el propósito, quizás la característica más llamativa del debate ha sido el establecimiento de la agenda, en parte debido al rápido movimiento de Barroso de poner a los grandes banqueros al frente para definir el alcance de la ambición reformadora de la UE. La cuestión del tamaño de los bancos surgió, sin duda, pero en el debate político la demanda de desmantelar los bancos ha seguido siendo marginal. Incluso después de que las arcas públicas de la Unión Europea pusieran sobre la mesa la asombrosa suma de 4.500 millones de euros para rescatar a los bancos -con un coste final de 1.400 millones de euros-, se habló poco de medidas de importancia.

Si bien se reconoció que había que hacer algo para evitar grandes desembolsos, el método elegido fue el sugerido por los propios grandes bancos. Bajo el sindicato bancario, los propios bancos pagarían una pequeña cantidad para constituir un «fondo de resolución». El fondo se gastaría entonces en el desmantelamiento ordenado de los bancos problemáticos. Sin embargo, en caso de que haya muy poco en el depósito – y si el banco en cuestión es de importancia – entonces el dinero público volverá a utilizarse para salvar al banco.

Se podría argumentar que se trata más de un sistema para asegurar rescates públicos que de lo contrario. Pero hay más. Si reconocemos que la crucial importancia sistémica de los grandes bancos representa un riesgo en sí mismo, entonces el gremio bancario está diseñado para empeorar las cosas. En el proceso de deconstrucción de un banco en dificultades, se ha facilitado que otros grandes bancos lo compren y se hagan más grandes en el proceso. En una entrevista sobre el sistema bancario, el director general de BNP Paribas, Jean-Laurent Bonnafé, dijo: «Entonces para consolidar más el sistema bancario, se podría hacer a través de una adquisición o a través de planes de desarrollo orgánico.» Esto encaja perfectamente con lo que ahora es la posición oficial del Banco Central Europeo: hay demasiados bancos en Europa. La concentración es preferible para asegurar la competitividad global. Uno de los inconvenientes es que en los próximos años viviremos con el problema de «demasiado grande para fracasar».

A decir verdad, no todas las iniciativas de las instituciones de la UE han sido dóciles y sin fuerza. En 2012 se hizo público un estudio realizado por un grupo de alto nivel presidido por el banquero central finlandés Erkki Liikanen. Contenía una serie de propuestas para abordar la cuestión de la estructura bancaria en Europa y, aunque no se refería al tamaño de los bancos como tales, sí se refería a la forma en que los bancos invierten su propio dinero. En los EE.UU. ha habido algún tipo de separación entre los bancos de inversión y los bancos minoristas desde la década de 1930 y la adopción de la ley Glass-Steagal. La idea básica es evitar que los bancos usen dinero propio o dinero de los clientes para invertir. En los EE.UU., la ley fue anulada antes de la crisis, pero volvió en julio de 2015 en una nueva forma más débil llamada la Regla Volcker, que restringe el «comercio por cuenta propia» de los bancos.

En el informe Liikanen se propuso algo en este sentido, aunque más débil. Pero el lanzamiento del informe en 2012 actuó como una señal de alarma para los bancos. Una de las primeras medidas que tomaron fue la de ejercer una intensa presión a nivel nacional para que se adoptaran normas en la zona, principalmente en Alemania, Francia y el Reino Unido. Luego, el grupo de presión financiero logró asegurar la introducción de un texto en el proyecto de ley que permitiría a los Estados miembros aplicar sus propias normas, incluso si se adoptaban nuevas normas europeas. Pero lo que es más importante, a través del trabajo de lobby a nivel de los Estados miembros, las negociaciones entre los gobiernos se complicaron y en 2017 todo el ejercicio fue abandonado por completo, para consternación de los que defendieron la iniciativa.

El impuesto sobre las transacciones financieras en coma

Pero quizás la derrota más monumental de la reforma financiera sea el Impuesto a las Transacciones Financieras. Se trata de una propuesta de un pequeño impuesto sobre todas las transacciones en los mercados financieros, que podría crear fondos considerables para fines importantes y reducir considerablemente el número de transacciones. La especulación a alta velocidad se reduciría y pocos fuera de las salas de operaciones se lo permitirían.

Vídeo de la campaña 2010 de Oxfam GB para el impuesto sobre las transacciones financieras, titulado «The Robin Hood Tax»:

Rápidamente quedó claro que la industria financiera no se quedaría quieta cuando se encontrara ante tal desafío. La Asociación Mundial de Mercados Financieros elaboró informes rápidamente, por ejemplo, para convencer a los responsables de la toma de decisiones de que sería un asunto muy costoso que podría suponer el 0,5 por ciento del crecimiento estimado en los próximos años. Los gobiernos hostiles a la propuesta, como el danés y el británico, captaron este mensaje. Sin embargo, debido a un acuerdo político en Alemania, la nación más poderosa estaba a favor y Francia también. Se formó un grupo de 11 Estados miembros para introducir el impuesto, incluso si los demás Estados miembros se mostraban reacios.

La tenacidad del grupo de los 11 obligó al lobby financiero a buscar nuevas vías. En su lugar, trabajaron a nivel de los Estados miembros para que los gobiernos presionaran a favor de una versión suavizada del impuesto. El primer avance se produjo en Francia gracias a una campaña encabezada por la Fédération Bancaire Française que sostenía que un impuesto paralizaría el desarrollo del sector financiero francés. Esto llevó a una reducción significativa de las ambiciones del Gobierno francés. Desde entonces, las negociaciones entre los Estados miembros en el campo del ITF han sido lentas y complicadas. Formalmente, el FTTT todavía está en proceso, pero los activistas anti-FTT en la City de Londres pueden notar con satisfacción en sus informes que nada está sucediendo.

Teniendo en cuenta estas experiencias, no cabe duda de que el lobby financiero ganó la batalla en Bruselas. Y este hecho queda subrayado por dos acontecimientos recientes. El primero es sobre los infames préstamos subprime. Como parte del intento de reforzar el mercado de valores, se concederá un trato especial a los «productos» siempre que cumplan determinadas condiciones. Pero estas condiciones, según los analistas holandeses Engelen y Glasmacher, en realidad abren la puerta al «equivalente europeo de los prestatarios de alto riesgo». El segundo se refiere a la regulación bancaria y a los infames Lehman Brothers. Cuando se publicó el primer paquete de directrices internacionales para los bancos tras las negociaciones de Basilea en 2010, se incluyó una sugerencia prudente para introducir un «coeficiente de endeudamiento» máximo, es decir, la relación entre el capital propio de un banco y su exposición. El mensaje no fue recibido cortésmente por los bancos europeos que lucharon contra la idea desde el principio, como lo hicieron con el «paquete de reducción de riesgos» que se discutió recientemente. Mientras que en mayo de 2018 se adoptó finalmente el paquete de reducción de riesgos y se va a introducir un coeficiente de apalancamiento obligatorio, si se observa el número sugerido -un coeficiente del tres por ciento-, uno se pregunta qué es lo que están tratando de lograr. Con un ratio de endeudamiento obligatorio del tres por ciento, los bancos ni siquiera tienen que ser tan resistentes como Lehman Brothers en 2008, poco antes de su colapso.

Aunque el grupo de presión financiero se ha visto obligado a ponerse a la defensiva en varias ocasiones, es difícil encontrar una única asociación de grupos de presión financieros en Bruselas que no esté muy satisfecha con el resultado del paquete. Salen triunfantes de la era de la crisis. La respuesta legislativa a la crisis financiera podría haber amenazado sus intereses, pero en realidad puede haberles dado un impulso. Después de todo, incluso si el sector financiero está haciendo todo según las normas, esto no ayuda a la sociedad si las normas del manual son elaboradas por y para el sector financiero.

Hay muchas razones para ello. Una es la estrecha cooperación y la camaradería entre los responsables de la toma de decisiones y el lobby financiero. Un nuevo ejemplo es el predominio abrumador de los representantes del sector financiero en los grupos consultivos del Banco Central Europeo. Otra es la facilidad con la que el ex Comisario Jonathan Hill podría pasar de una posición de alto nivel en la UE a convertirse en asesor de la industria financiera. Y por último, pero no por ello menos importante, hemos visto al ex Presidente de la Comisión, José Manuel Barroso, unirse a las filas de Goldman Sachs.

Otra razón es el poder de presión de las corporaciones financieras en sí mismas, que es un factor crucial. En los Estados miembros son capaces de influir en los gobiernos, y en su presión para influir en Bruselas, un ejército de al menos 1.700 grupos de presión está dispuesto a atacar cualquier intento de imponer una regulación más estricta del sector. Tampoco están a la defensiva. En los últimos años se han hecho muchos intentos de hacer retroceder los débiles logros de la reforma financiera y de inventar nuevos proyectos que se centran en la desregulación y la liberalización.

Cualquier intento de reformar el sistema financiero debe tener en cuenta su poder.

Aunque este panorama es sombrío, sería un error ignorar el efecto de la indignación pública y las campañas, una de las razones por las que el sector financiero tiene grupos de presión tan bien pagados . Los movimientos sociales han luchado por un impuesto sobre las transacciones financieras (ITF) durante la mayor parte de los últimos 20 años; donde antes se consideraba una demanda marginal, ahora en Europa es una cuestión que los gobiernos debaten seriamente. Tarde o temprano se materializará y aunque sólo sea en una versión diluida, habrá una plataforma clara para dar los siguientes pasos.

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